ORÇAMENTO PÚBLICO, AJUSTE FISCAL E ADMINISTRAÇÃO CONSENSUAL
Palavras-chave:
Orçamento público, Ajuste fiscal, Administração pública dialógica, Lei de Responsabilidade FiscalResumo
O estado pós-moderno compromete-se a efetivar os direitos fundamentais que a Constituição assegura aos cidadãos, sem exclusão, entre eles o direito à boa administração pública. É instrumento de conformação desta, no direito público contemporâneo brasileiro, a Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja edição completa 15 anos e em face da qual se promovem ajustes conciliadores das leis orçamentárias com a realidade socioeconômica em permanente mutação. Ajustes que devem resultar do diálogo entre as instituições representativas da sociedade, de sorte a conduzir a escolhas que serão tanto mais eficientes quanto pautadas na consensualidade. Abstract The postmodern state is guided to achieve fundamental rights, including the right for a good public administration. In such purpose, and to enable respect for fiscal responsibility law, it is imperative to carry out fiscal adjustments that allow the adequacy of budget laws to contemporaneous not stable socioeconomic contexts. These adjustments ought to be based on dialogue among institutions, in order to improve efficient choices grounded on consensualismDownloads
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Notas de Rodapé:
[1] Dignidade da pessoa humana, segundo Ingo Wolfgang Sarlet, é a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em cada ser humano, que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que protejam a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável. Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituição Federal de 1988. 5. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 62. Ana Paula de Barcellos ressalta, ainda, que “o efeito pretendido pela dignidade da pessoa humana consiste, em termos gerais, em que as pessoas tenham uma vida digna. Como é corriqueiro acontecer com os princípios, embora este efeito seja indeterminado a partir de um ponto (variando em função de opiniões políticas, filosóficas, religiosas etc.), há também um conteúdo básico, sem o qual se poderá afirmar que o princípio foi violado e que assume caráter de regra e não mais de princípio. Esse núcleo, no tocante aos elementos materiais da dignidade, é composto pelo mínimo existencial, que consiste em um conjunto de prestações materiais mínimas, sem as quais se poderá afirmar que o indivíduo encontra-se em situação de indignidade”. Cf. BARCELLOS, Ana Paula de. A eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais – o princípio da dignidade da pessoa humana. 3ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 368.
[2] A expressão “direitos fundamentais” é desenvolvida na cultura jus política alemã, que demonstra a intenção de conferir a tal categoria de direitos fundamentação transcendente. A doutrina francesa denomina tais direitos como liberdades públicas, na busca de enaltecer o caráter limitador da potestade estatal. A doutrina anglo-saxônica prefere direitos civis (civil rights), com o fim de reforçar a sua vinculação com a temática da cidadania e de seu reconhecimento no âmbito da esfera pública (civitas). Cf.: GOUVÊA, Marcos Maseli. O direito ao fornecimento estatal de medicamentos. In: GARCIA, Emerson (coord.). A efetividade dos direitos sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 220.
[3] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Presença da Administração Consensual no Direito Positivo Brasileiro. In: FREITAS, Daniela Bandeira de; VALLE, Vanice Regina Lírio do (Coords.). Direito Administrativo e Democracia Econômica. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 293.
[4] Para Eduardo Mendonça “soa razoável que o Estado, em princípio, só arrecade coativamente aquilo que for necessário” - Alguns pressupostos para um orçamento público conforme a Constituição. In: BARROSO, Luís Roberto (org.). A reconstrução democrática do direito público no Brasil. Livro Comemorativo dos 25 anos de magistério do professor Luís Roberto Barroso. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 644.
[5] GONÇALVES, Hermes Laranja. Uma visão crítica do orçamento participativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 40.
[6] NASCIMENTO, Carlos Valder do. O orçamento público na ótica de responsabilidade fiscal: autorizativo ou impositivo. Revista Ibero-americana de Direito Público, nº 6, 2001, p. 16.
[7] GONÇALVES, op. cit., p. 34.
[8] Ibidem, p. 41.
[9] CORREIA NETO, Celso de Barros. Orçamento Público: uma visão analítica. Disponível em http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/premios/sof/sof_2010/monografias/tema_2_3%C2%BA _monografia_celso_de_barros.pdf. Acesso em 28/09/2011, p. 12.
[10] GIACOMONI, James. Orçamento Público. 13ª Edição. São Paulo: Atlas, 2005, p. 33.
[11] PINTO, Élida Graziane. Financiamento de Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: O Lutador, 2010, p. 83-84.
[12] O planejamento deve ser compreendido como uma aglomeração de múltiplas atividades, incluindo análises socioeconômicas, definição de metas, apresentação de premissas, estudos, seleção e escolha final de cursos de ação, orçamento, programação de trabalhos, instituição de normas e métodos, medidas dos resultados, em quantidade e qualidade e revisão contínua dos planos. Cf. NASCIMENTO, João Alcides do. O papel do orçamento público no processo de planejamento da ação política. Energia, entropia e informação, fatores a considerar. Revista da ESG, volume IX, nº 25, ano 1993, p. 24.
[13] NASCIMENTO, Carlos Valder do, op. cit., p. 12.
[14] Ao incorporar o sistema de planejamento, o orçamento deve definir a política econômica, e não o contrário. Cf. SABBAG, César. Orçamento e Desenvolvimento – Recurso público e dignidade humana: o desafio das políticas desenvolvimentistas. São Paulo: Millennium Editora, 2006, p. 264.
[15] GONÇALVES, op. cit., p. 41.
[16] SILVA, Guilherme Amorim Campos da; TAVARES, André Ramos. Extensão da ação popular enquanto direito político de berço constitucional elencado no título dos direitos e garantias fundamentais dentro de um sistema de democracia participativa. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, nº 3, 1995, Rio de Janeiro, p. 119-120.
[17] Adota-se o conceito de políticas públicas proposto por Maria Paula Dallari Bucci, de modo a entendê-las como “programas de ação governamental que visam a coordenar os meios à disposição do Estado e às atividades privadas, para realização de objetivos socialmente e politicamente relevantes”. Cf. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 241.
[18] MENDONÇA, op. cit., p. 647.
[19] Ibidem, p. 646.
[20] MACHADO, Clara Cardoso. Direitos Fundamentais Sociais, custos e escolhas orçamentárias: em busca de parâmetros constitucionais. Disponível em http://www.oab.org.br/ena/pdf/Clara CardosoMachado_ DireitosFundamentaisSociais.pdf. Acessado em 25/05/2015.
[21] GIACOMONI, James. Op. cit., p. 309.
[22] Ibidem, p. 310.
[23] CALIENDO, Paulo. “Reserva do possível, direitos fundamentais e tributação”. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (orgs.). Direitos fundamentais: orçamento e “reserva do possível”. 2. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 179.
[24] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Aspectos constitucionais da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista da EMERJ, v. 4, n. 15, 2001, p. 63.
[25] TORRES, Ricardo Lobo. Alguns problemas econômicos e políticos da Lei de Responsabilidade Fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 281-283.
[26] CONTI, José Maurício. Irresponsabilidade fiscal ainda persiste, 15 anos após a publicação da lei. Revista Consultor Jurídico, 7 de abril de 2015. Disponível em http://www.conjur.com.br/2015-abr-07/contas-vista-irresponsabilidade-fiscal-persiste-15-anos-publicacao-lei. Acesso em 10/6/2015.
[27] MARTINS, Ives Gandra. Os fundamentos constitucionais da Lei de Responsabilidade Fiscal n. 101/2000. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 165.
[28] CAMARGO, Guilherme Bueno de. Governança republicana e orçamento: as finanças públicas a serviço da sociedade. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 783.
[29] SLOMSKI, Valmor; PERES, Úrsula Dias. As despesas públicas no orçamento: gasto público eficiente e a modernização da gestão pública. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 930.
[30] SLOMSKI, Valmor; PERES, Úrsula Dias. As despesas públicas no orçamento: gasto público eficiente e a modernização da gestão pública. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 930.
[31] CAMARGO, Guilherme Bueno de. Governança republicana e orçamento: as finanças públicas a serviço da sociedade. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 769.
[32] Ibidem, p. 770.
[33] Ibidem, p. 773.
[34] NASCIMENTO. Carlos Valder do. Arts. 1º a 17, da Lei Complementar n. 101. In: MARTINS, Ives Gandra; NASCIMENTO. Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 51.
[35] SILVA, Moacir Marques da. A lógica do planejamento público à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal. In: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 764.
[36] Nas palavras de Osvaldo Maldonado Sanches, planejamento estratégico significa “aquilo que é relativo à estratégia, ou seja, à criação de condições favoráveis para realização dos grandes objetivos da instituição.”. Cf. SANCHES, Oswaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. Brasília: Prisma, 1997, p. 190.
[37] Significa o “processo de detalhamento das ações e dos meios necessários para a implementação das ações que levem ao atingimento das metas atribuídas às unidades funcionais de um órgão ou instituição, dentro de um prazo determinado”. Cf. SANCHES, op. cit., p. 190.
[38] Traduz-se na “modalidade de planejamento voltada para assegurar a viabilização dos objetivos e metas dos planos a longo prazo e para a otimização do emprego de recursos num período determinado de tempo”. Cf. SANCHES, op. cit., p. 190.
[39] Tal realidade não pode ser imputada tão somente ao Brasil, constituindo tendência internacional, conforme se pode depreender da leitura do seguinte pensamento de Zygmunt Bauman: “Vivemos a crédito: nenhuma geração passada foi tão endividada quanto a nossa – individual e coletivamente (a tarefa dos orçamentos públicos era o equilíbrio entre receita e despesa; hoje em dia, os ‘bons orçamentos’ são os que mantém o excesso de despesas em relação a receitas no nível do ano anterior.” Cf. BAUMAN, Zigmunt. Medo líquido. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2008, p. 16.
[40] Não se desconhece a incidência de outros fatores, tais como crises internacionais, juros dos empréstimos internacionais, corrupção, desvios, entre outros.
[41] Faz-se menção ao item deste estudo dedicado ao aumento das funções estatais.
[42] MOREIRA, Egon Bockmann. O princípio da transparência e a responsabilidade fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 137.
[43] CATARINO, João Ricardo. Processo orçamental e sustentabilidade das finanças públicas: o caso europeu. In: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 787.
[44] FIGUERÊDO, Carlos Maurício C. Lei de Responsabilidade Fiscal – o resgate do planejamento governamental. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 40.
[45] MENDONÇA, op. cit., p. 640-641.
[46] TIMM, op. cit., p. 59.
[47] MACEDO, Marco Antônio Ferreira. A reconstrução republicana do orçamento: uma análise crítico-deliberativa das instituições democráticas no processo orçamentário. Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, sob orientação do professor Dr. Ricardo Lobo Torres, como requisito parcial para obtenção do título de Doutor em Direito Público. Rio de Janeiro, 2007, p. 56-57.
[48] Acerca do tema “orçamento-programa”, confira-se o item 1.1 deste estudo.
[49] DIAS, Francisco Mauro. Visão global da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista da EMERJ, v. 5, ano 17, 2002, p. 112.
[50] DOMINGUES, José Marcos. Ajuste fiscal deve se adequar às prioridades previstas na Constituição. Revista Consultor Jurídico, 20 de maio de 2015.
[51] DRUCKER, Peter. Desafios Gerenciais para o Século XXI, trad. Nivaldo Montingelli Jr. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2001, p. 41.
[52] A este respeito vale menção a teoria da moralidade incompleta, que destaca a eficiência estatal quando se trata de arrecadação tributária, sem a necessária parcimônia na realização das despesas públicas. Cf. FIGUERÊDO, Carlos Maurício C. Lei de Responsabilidade Fiscal – o resgate do planejamento governamental. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 27.
[53] ALMEIDA, Carlos Otávio Ferreira de. O planejamento financeiro responsável: boa governança e desenvolvimento no estado contemporâneo. In: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 597.
[54] DIAS, Maria Tereza Fonseca. Reforma administrativa brasileira sobre o impacto da globalização: uma (re)construção da distinção entre o público e o privado no âmbito da reforma administrativa gerencial In: TELLES, Vera da Silva; HENRY, Etienne (Orgs.). Serviços Urbanos, Cidade e Cidadania. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 282.
[55] Por imperatividade entende-se “que os atos administrativos são cogentes, obrigando a todos quantos se encontrem em seu círculo de incidência”. Cf. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 116.
[56] PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres e DOTTI, Marinês Restolatti. Convênios e outros instrumentos de “Administração Consensual” na gestão pública do século XXI: restrições em ano eleitoral. 3ª ed. Belo Horizonte: Forum, 2015, p. 259. Nesse sentido, confira-se ainda: PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Presença da Administração Consensual no Direito Positivo Brasileiro. In: FREITAS, Daniela Bandeira de; VALLE, Vanice Regina Lírio do (Coords.). Direito Administrativo e Democracia Econômica. Belo Horizonte: Forum, 2012, p. 293-317.
[57] SOUZA NETO, Cláudio Pereira. Teoria Constitucional e Democracia Deliberativa: um estudo sobre o papel do Direito na garantia das condições para cooperação na deliberação democrática. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 302-303.
[58] BRANDÃO, Rodrigo. Supremacia Judicial versus Diálogos Constitucionais – a quem cabe a última palavra sobre o sentido da Constituição? Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012, p. 221.
[59] SAGER, Laurence G. Justice in Plainclothes: a theory of american constitucional practice. New Haven: Yale University Press, 2004.
[60] BATEUP, Christine. The Dialogical Promise: assessing normative potential of theories of constitutional dialogue. Brooklyn Law Review, v. 71, 2006.
[61] TUSHNET, Mark. Weak Courts, strong rights: judicial review and social welfare right in comparative constitucional law. Princeton: University Press, 2008.
[62] MILLER, Mark C.; BARNES, Jeb (Eds.). Making police, making law: an interbranch perspective. Washington D.C: Georgetown University Press, 2004.
[63] HOGG, Peter W.; BUSHELL, Allison A. The charter dialogue between Courts and legislatures (Or Perhaps The Charter Of Rights Isn’t Such A Bad Thing After All). Osgood Hall law journal, vol. 35, n. 1, 1997, p.105.
[64] HIEBERT, Janet. New Constitutional Ideas. But can new parliamentary models resist judicial dominance when interpreting rights? Texas: Law Review, v. 82:7, 2004, p. 1963-1987.
[65] HARLOW, Carol; RAWLINGS, Richard. Process and procedure in Eu Administration. London: Hart Publishing, 2014.
[66] Governação em rede é o conceito que permite concentrar a atenção sobre a pluralidade de temas, distintos, mas independentes, que participam interativamente na administração europeia.
[67] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Poder, Direito e Estado: o Direito Administrativo em tempos de globalização. Belo Horizonte: Forum, 2011, p. 142-143.
[68] Ibidem, p. 141.
[69] MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo: princípios constitucionais e a Lei 9.784/1999. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 73.
[70] AQUINO, Yara. Governo quer diálogo com Congresso para aprovar ajuste fiscal. Disponível em http://www.ebc.com.br/noticias/politica/2015/05/governo-quer-dialogo-com-congresso-para-aprovar-ajuste-fiscal. Acesso em 14/6/2015.
[71] Acerca do tema capacidades institucionais, confira-se: SARMENTO, Daniel. Interpretação constitucional, pré-compreensão e capacidades do intérprete. In: SARMENTO, Daniel. Por um constitucionalismo inclusivo: história constitucional brasileira, teoria da constituição e direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 217-232.
[72] SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Deliberação Pública, Constitucionalismo e Cooperação Democrática. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Constitucionalismo Democrático e Governo das Razões. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 3-32.
[73] Sobre presidencialismo de coalizão merecem destaque os estudos desenvolvidos por Paulo Ricardo Schier, principalmente: SCHIER, Paulo Ricardo. Vice-presidente da República no contexto do presidencialismo de coalizão. In: CLÈVE, Clèmerson Merlin. (Org.). Direito Constitucional Brasileiro. v. 2,. 2. São Paulo: Revista dos Tribunais: 2014, p. 519-522.
[74] ROCHA, Francisco Sérgio Silva. Orçamento e planejamento: a relação de necessidade entre as normas do sistema orçamentário. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 741.
[75] ROCHA, Francisco Sérgio Silva. Orçamento e planejamento: a relação de necessidade entre as normas do sistema orçamentário. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 730.
[76] CONTI, José Maurício. Aprovação do orçamento impositivo não dá credibilidade à lei orçamentária. Revista Consultor Jurídico, 10 de março de 2015. Disponível em http://www.conjur.com.br/2015-mar-10/paradoxo-corte-aprovacao-orcamento-impositivo-nao-credibilidade-lei-orcamentaria. Acessado em 10/6/2015.
[77] SILVA, Francis Waleska Esteves da. A Lei de Responsabilidade Fiscal e os seus princípios informadores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 45.
[78] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Considerações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 105.
[79] SOUTO, Marco Juruena Villela. Aspectos jurídicos do planejamento econômico. 2. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, passim.
[80] OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal – Direito, Orçamento e Finanças Públicas. V. 1. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 55.
[81] MOREIRA, Egon Bockmann. O princípio da transparência e a responsabilidade fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 142.
[82] SANTOS, Ricart César Coelho dos. Debutante, Lei de Responsabilidade Fiscal tem novos desafios. Revista Consultor Jurídico, 24 de maio de 2015.
[83] ROCHA, Francisco Sérgio Silva. Orçamento e planejamento: a relação de necessidade entre as normas do sistema orçamentário. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 742.
[84] CABRAL, Nazaré. Orçamentação pública e programação: tendências internacionais e implicações sobre o caso português. In: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 653.
[85] NÓBREGA, Marcos. Orçamento, eficiência e performance budget. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Coords.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 717.
[86] Ibidem, p. 719.
[87] CATARINO, op. cit., p. 789.
