O SIMPLES NACIONAL NA REFORMA DA TRIBUTAÇÃO DO CONSUMO

Resumo

A Carga Tributária Bruta (CTB) no Brasil atingiu, em 2019, o equivalente a 33,17% do Produto Interno Bruto (PIB). A distribuição da arrecadação por ente federativo revela que a União concentrou a maior parte da receita tributária, com 22,24% do PIB, enquanto os Estados responderam por 8,67% e os Municípios por 2,27%.

No contexto internacional, a carga tributária brasileira apresenta-se superior à média observada nos países da América Latina e Caribe, mas próxima à registrada nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). De acordo com dados da OECD Publishing (2019), a arrecadação brasileira em relação ao PIB evoluiu de 25,5% em 1990 para 32,3% em 2017, enquanto a média latino-americana passou de 15,5% para 22,8% no mesmo período. Já os países da OCDE mantiveram índices historicamente mais elevados, variando de 31,9% em 1990 para 34,2% em 2017.

Embora não existam comparativos oficiais da carga tributária brasileira com os países que integram os BRICS, estudos apontam que a carga fiscal no Brasil é mais elevada do que a verificada entre seus pares. Na análise por base de incidência, observa-se uma estrutura tributária regressiva, com maior concentração na tributação sobre o consumo. Para o ano de 2018, a arrecadação incidiu predominantemente sobre bens e serviços (44,74%), seguida da folha de salários (27,39%) e, por último, sobre a renda (21,62%).

Esse panorama revela não apenas o peso relativo da carga tributária no Brasil, mas também a sua distribuição desproporcional entre bases de incidência, privilegiando a tributação indireta. Tal modelo gera reflexos regressivos e aprofunda desigualdades sociais, uma vez que onera proporcionalmente mais as camadas de menor renda.

Diante desse cenário, aliado às conhecidas dificuldades políticas e econômicas para a implementação de uma reforma tributária estrutural, diversas propostas e iniciativas vêm sendo discutidas nos últimos anos, com vistas à simplificação do sistema, à redução das distorções e à busca por maior equidade fiscal.

Enquanto não há uma modificação da carga, com uma redução da mesma e um possível aumento da base econômica, tendo em vista a sua diminuição, a alternativa mais razoável para o empreendedorismo no Brasil continua sendo o regime simplificado de tributação.

As microempresas e o regime do simples nacional atualmente ultrapassam a demarcação tributária, sendo utilizados de forma ampla por todos os participantes da sociedade, com ênfase na economia. Essa popularização reflete a existência de 21 milhões de empresas enquadradas nessa categoria em 2022, sendo 14 milhões de MEIs e 7 milhões de MEs e EPPs.

As empresas brasileiras têm prevalência nas atividades vinculadas ao setor terciário, especialmente comércio e serviços. Assim, aproximadamente 81,8% das empresas em operação no país pertencem a esse setor, percentual que, no primeiro quadrimestre do ano de 2024, atingiu 84,3%, consolidando uma tendência de crescimento contínuo. As atividades de prestação de serviços, de forma isolada, correspondem a 61,6% das empresas em funcionamento, reforçando o papel central desse segmento na dinâmica econômica.

Essa realidade nos últimos períodos analisados retratou um consistente crescimento do setor de serviços demonstrando a expansão contínua do setor, o que repercute diretamente no planejamento tributário e nas políticas públicas voltadas às micro e pequenas empresas.

Pode-se afirmar que a ascensão do setor de serviços representa não apenas um fenômeno econômico, mas também um desafio para o sistema tributário nacional, que deve buscar equilibrar a capacidade contributiva desses agentes econômicos com a necessidade de financiamento das atividades estatais. Ademais, a tributação sobre serviços tem sido objeto de debates constantes em razão de sua incidência sobre um setor altamente dinâmico e heterogêneo, que vai desde atividades intelectuais de alta complexidade até serviços de baixa formalização. Dentre essas empresas que atuam de forma majoritária na prestação de serviços, as pequenas empresas são majoritárias e refletem a busca pelo empreendedorismo.

Justamente para atender essa necessidade das pequenas empresas atuarem na economia, a primeira legislação que trazia um tratamento favorecido às pequenas empresas era a Lei 9.317, de 5 de dezembro de 1996, que instituiu um regime tributário especial para microempresas e empresas de pequeno porte, denominado Simples Federal. Essa legislação teve como principal objetivo simplificar e unificar o pagamento de impostos e contribuições federais em uma única guia mensal, reduzindo a burocracia e a carga tributária das empresas abrangidas.

A Lei estabeleceu como microempresas aquelas com receita bruta anual de até R$ 240 mil, e empresas de pequeno porte com receita entre R$ 240 mil e R$ 2,4 milhões. O SIMPLES unificava o pagamento do IRPJ, PIS/PASEP, CSLL, COFINS, IPI e das contribuições patronais à Seguridade Social, sendo opcional a inclusão do ICMS e do ISS, mediante convênio com estados e municípios.

De forma complementar, a Lei nº 9.841, de 5 de outubro de 1999 instituiu o Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte com o propósito de estabelecer um tratamento jurídico diferenciado, simplificado e favorecido para essas categorias empresariais. Ao facilitar a constituição, operação e desenvolvimento das pequenas atividades econômicas, a legislação buscou reduzir a burocracia nas áreas administrativa, tributária, previdenciária, trabalhista e creditícia, proporcionando maior estabilidade jurídica e previsibilidade às relações contratuais já estabelecidas. Dessa forma, o Estatuto contribuiu para fomentar a formalização e promover o crescimento sustentável das micro e pequenas empresas, potencializando seu papel estratégico no desenvolvimento econômico e social do país.

Essas legislações disciplinaram em nível infraconstitucional previsões dos artigos 170, IX da CF que assegura “tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País” e, no mesmo sentido, o artigo 179, ao prever que os entes da federação “dispensarão às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei”.  

Por esse motivo, o tratamento favorecido às microempresas e empresas de pequeno porte no âmbito do Simples Nacional tem sido objeto de diversas decisões judiciais, com foco em sua constitucionalidade e aplicabilidade. O Supremo Tribunal Federal (STF) tem se posicionado sobre a matéria, buscando equilibrar o tratamento diferenciado a este grupo de empresas com os princípios da isonomia tributária e da livre concorrência. Em geral, o STF reconhece a constitucionalidade do tratamento favorecido às microempresas e empresas de pequeno porte, conforme previsto nos artigos 146, III, "d", 170, IX, e 179 da Constituição Federal STF.

Nesse aspecto, no julgamento do Tema 363 (RE 627543), o Supremo Tribunal Federal, ao analisar a constitucionalidade do inciso V do artigo 17 da Lei Complementar nº 123/2006, que condiciona a adesão ao regime do Simples Nacional à comprovação de regularidade fiscal perante o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e as Fazendas Públicas federal, estadual e municipal, evidenciou uma relevante divergência jurisprudencial entre os ministros da Suprema Corte.

O voto do relator, ministro Dias Toffoli, reconheceu a legitimidade da exigência, entendendo que a norma não afronta os princípios da isonomia e do livre exercício da atividade econômica, invocados pelo contribuinte. Ao contrário, destacou que a exigência de regularidade fiscal atende às disposições constitucionais de incentivo às micro e pequenas empresas (arts. 170, IX, e 179 da CF), sem afastar a necessidade de observância da função social dos tributos. Essa manifestação usou ainda como argumento a faculdade do contribuinte em aderir ao regime simplificado.

No entanto, a relevância estaria no voto divergente do ministro Marco Aurélio. Isso porque em seu voto, que sustentou que a exigência de regularidade fiscal como condição de ingresso no Simples cria um critério discriminatório socialmente inaceitável, que desvirtua a finalidade constitucional do regime. Na visão do ministro, justamente as micro e pequenas empresas em maiores dificuldades financeiras, ou seja, as que mais necessitam do tratamento favorecido, acabam excluídas do sistema, agravando sua condição de vulnerabilidade. O dispositivo, portanto, seria contrário à Constituição, na medida em que transforma o benefício legal em um instrumento de exclusão.

Referido julgado evidência como a interpretação dos princípios constitucionais da isonomia, da livre iniciativa e do tratamento diferenciado às micro e pequenas empresas podem levar a soluções normativas distintas. Enquanto o relator adota uma visão mais formalista e disciplinadora da ordem fiscal, Marco Aurélio privilegia uma leitura material e socioeconômica, voltada à função de amparo e estímulo às empresas de menor porte. Oportuno observar que, quanto a essas disposições constitucionais de incentivo às micro e pequenas empresas, constantes dos artigos 170, IX, e 179, não há uniformidade quanto a se tratar ou não de um princípio. 

Na ADI 6030 (19/08/2024 – Plenário), o STF concluiu pela constitucionalidade dos dispositivos da Lei Complementar nº 123/2006 que impõem às empresas optantes pelo Simples Nacional o recolhimento da diferença entre a alíquota interna e a interestadual do ICMS-ST nas operações interestaduais. No referido julgamento, o relator, Ministro Gilmar Mendes, analisa o conflito entre o tratamento favorecido às microempresas e empresas de pequeno porte e o princípio da redução das desigualdades regionais. Na referida decisão, o entendimento é que o caso é de um conflito principiológico aparente gerado por uma mera sobreposição de princípios. A controvérsia girava em torno da alegação de que tal obrigação violaria os princípios constitucionais do tratamento favorecido às micro e pequenas empresas e da desburocratização tributária. Entretanto, o relator, ministro Gilmar Mendes, sustentou que a norma não afronta a Constituição, uma vez que compete ao legislador estabelecer a forma de apuração dos tributos no âmbito do regime simplificado. O ministro ainda recordou precedente do STF no RE 970821 (Tema 517 da repercussão geral), que já havia reconhecido a validade da cobrança do diferencial de alíquota do ICMS em operações interestaduais realizadas por empresas do Simples Nacional.

O principal argumento favorável ao tratamento diferenciado é a necessidade de promover a justiça tributária e conferir condições equitativas de competição às microempresas e empresas de pequeno porte, que possuem menor capacidade contributiva.