LICENCIAMENTO AMBIENTAL E O NOVO MARCO REGULATÓRIO: O QUE ESPERAR DA PROPOSTA DE ALTERAÇÃO DO INSTRUMENTO?
Palavras-chave:
Direito Ambiental, Direito Regulatório, Política Nacional de Meio Ambiente, Licenciamento Ambiental, Projeto de Lei Geral do LicenciamentoResumo
O licenciamento ambiental, nos últimos anos no Brasil, vem ocupando a pauta dos grandes debates públicos, exorbitando a seara jurídica ambiental. Como instrumento principal da Política Nacional de Meio Ambiente, responsável por compatibilizar a proteção dos recursos naturais às demandas impostas pelo desenvolvimento da atividade econômica, o licenciamento assumiu protagonismo excessivo na esfera regulatória ambiental. No entanto, as críticas ao instrumento revelam-se constantes, sobretudo no que se refere à morosidade e ao excesso de burocracia na condução do procedimento, o que inviabilizaria o aporte de novos investimentos que contribuiriam para o desenvolvimento econômico do país. Em que pese a existência de problemas relacionados à efetividade do instrumento regulatório, há uma série de impasses de ordem estrutural que excedem o seu escopo. Todavia, as discussões referentes ao tema limitam-se à alteração de sua regulamentação, mediante propostas de reforma que visam flexibilizar o licenciamento sob o pretexto de solucionar o impasse ambiental. A análise empreendida no presente artigo pretende considerar alguns aspectos estruturais da Política Nacional do Meio Ambiente, bem como os principais obstáculos enfrentados na condução do licenciamento ambiental, a fim de subsidiar o exame do Substitutivo ao Projeto de Lei Geral do Licenciamento Ambiental, no objetivo de avaliar se a proposta normativa confere maior efetividade ao instrumento regulatório.
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Referências
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Notas de Rodapé:
[1] Membro da CDA/OAB_RJ. Mestre em Direito da Regulação pela FGV Direito Rio e Mestre (LL.M) em Direito Ambiental pela Queen Mary University of London. Advogada especialista em Direito Ambiental pela PUC/RJ e FGV Direito Rio.
[2]BRASIL. Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htmhttp>. Acesso em: 20 maio 2016.
[3]BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento Ambiental. Rio de Janeiro. Editora Lumen Juris, 2014, p. 338.
[4]BRASIL Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Artigo 170, inciso VI.
[5] NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais. São Paulo. Atlas. 2012. Comenta a autora que, ao fazer uso dos instrumentos de controle e comando, fundamentados no poder de polícia, conta-se com uma atuação estatal direta, ainda que por delegação. Em caso de descumprimento, se espera a imposição de sanções. Entende-se,assim, que estes instrumentos predominam na política ambiental.
[6] Registre-se que o bom funcionamento deste aparato depende da fiel observância aos princípios da Administração Pública relacionados no artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
[7] SILVA, Nilvo Luiz Alves de; CAPELLI, Sílvia. Elementos centrais para a regulamentação federal do licenciamento.Revista de Direito Ambiental – RDA. Ano 21, v. 82, abril – junho 2016, p. 78.
[8] Relatório do Deputado Mauro Pereira (PMDB/RS) para a Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados sobre o Projeto de Lei nº 3.729/2004. p. 7. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1550668&filename=Parecer-CFT-27 abr. 2017>. Acesso em: 04 maio 2017.
[9] uma vez que várias das principais causas dos problemas de licenciamento ambiental - tais como a desarticulação entre políticas setoriais e a PNMA, além da ineficiência de instrumentos da PNMA dos quais depende o licenciamento ‒ são externas a ele e não dizem respeito à sua regulamentação. Vide: Nilvo Silva. Comentários do Ex-diretor de Licenciamento Ambiental do Ibama a respeito das principais causas da problemática do licenciamento ambiental: “Há o problema da capacidade das restrições ambientais, tanto de quantidade de recurso quanto da qualidade desses recursos, há problema de falta de autonomia decisória desses órgãos, de tomar decisões importantes e também o problema de falta de investimentos, tanto nos recursos para que esses órgãos ambientais possam trabalhar quanto investimentos em políticas públicas de meio ambiente, como por exemplo, na área de planejamento e produção de conhecimento para que se possa tomar decisões corretas por parte dos órgãos ambientais.” Ata de Audiência Pública sobre Licenciamento Ambiental, realizada em 08 de março de 2016. Procuradoria Regional da República da 3ª região. Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/regiao3/sala-de-imprensa/noticias-r3/confira-ata-da-audiencia-publica-201clicenciamento-ambiental-ameacado201d>. Acesso em: 24 maio 2017.
[10]Dá-se, neste ponto, ênfase aos seus órgãos normativo e deliberativo, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e executivo, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA).
[11]Projeto de Lei nº 3.729/2204. Em razão das constantes alterações do Substitutivo do PL em comento, o documento analisado no presente trabalho refere-se à versão de 27 de abril de 2017, apensada ao Relatório do Deputado Mauro Pereira (PMDB/RS) para a Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1550668&filename=Parecer-CFT-27-04-2017>. Acesso em: 18 de outubro de 2017.
[12]A Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) foi criada pela Lei Delegada nº 10 de 11 de outubro de 1962, no âmbito do Ministério da Agricultura. Em 1967, por intermédio da Lei nº 5.227 foi criada a Superintendência da Borracha (SUDHEVEA), entidade com personalidade jurídica de direito público e autonomia administrativa, técnica e financeira, sob a jurisdição do Ministério da Indústria e do Comércio.
[13] FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de.Curso de Direito Ambiental, 3ª ed., Curitiba: Editora Arte & Letra, 2009, p. 105.
[14]Lei nº 6.938/81.
[15]Com previsão contida no art. 6º da Lei nº 6.938/81, a finalidade do SISNAMA é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis da Federação, com o objetivo de assegurar mecanismos capazes de implementar a política nacional de meio ambiente.
[16] GUERRA, Sergio.A Regulação Ambiental no Brasil deve ser exercida por entidades independentes? In: SAMPAIO, Rômulo S.R.; LEAL, Guilherme; REIS, Antonio (Org.). Tópicos de direito ambiental ‒ 30 anos da Política Nacional do Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Lumen Juris: 2011, p. 137/158.
[17] BRASIL., Ministério do Meio Ambiente. Nota Técnica n. 10/2016/DSIS/DCRS/SAIC/MMA. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/governanca-ambiental/sistema-nacional-do-meio-ambiente>. Acesso em: 15 jan. 2017.
[18] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 13ª ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 123.
[19]SAMPAIO, Rômulo Silveira da Rocha.Regulação AmbientalIn: GUERRA, Sergio (org.). Regulação no Brasil: uma visão multidisciplinar. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2017, p. 336.
[20] Lei nº 6.938/81, art.6º, inciso IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências; (Redação dada pela Lei nº 12.856, de 2013).
[21] Constituição Federal de 1988. Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
[22]ARAGÃO, Alexandre dos Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativoeconômico. 2a edição. Rio de Janeiro: Forense, 2002. Parte II. Cap. VI., p. 217.
[23] BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2aediçãoRio de Janeiro: Renovar, 2006. Cap. VI: “Do Executivo Unitário ÀAdministração Pública Policêntrica”. Ressalta o autor que as autoridades ou agências independentes quebram o vínculo de unidade no interior da Administração Pública, pois sua atividade passa a situar-se em esfera jurídica externa à responsabilidade política do governo. Caracterizadas por um grau reforçado de autonomia política de seus dirigentes em relação à Chefia da Administração central, as autoridades independentes rompem o modelo tradicional de recondução direta de todas as ações administrativas ao governo (decorrente da unidade da Administração). Passa-se, assim, de um desenho piramidal para uma configuração policêntrica.
[24] SAMPAIO, Rômulo Silveira da Rocha. “Regulação Ambiental”.In: GUERRA, Sergio (org.). Regulação noBrasil: uma visão multidisciplinar. Org.: Sérgio Guerra. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2014, p. 325.
[25] MORAES. Raimundo. Judicialização do licenciamentoambiental no Brasil: excesso ou garantia de participação? Revista de Direito Ambiental,: RDA, v. 10, n. 38, p. 204-237, abr./jun.2005.
[26]BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Licenciamento ambiental (versão preliminar). Brasília – junho de 2009. Disponível em:<http://www.robertounger.com/portuguese/pdfs/11_Licenciamento_ambiental1.pdf>. Acesso em: 16 maio.2017, p. 15.
[27]BRASIL. Ministério do Meio Ambiente Avaliação Ambiental Estratégica. Disponível em:<http://www.mma.gov.br/estruturas/sqa_pnla/_arquivos/aae.pdf>. Acesso em: 26 maio.2017, p. 12. “[...] o licenciamento de projetos de rodovias e ferrovias foi perturbado por conflitos e discussões a respeito da política de transporte, e o de usinas de geração de energia elétrica, por questões referentes aos efeitos ambientais da matriz energética ou, no caso de hidrelétricas, ao aproveitamento múltiplo das respectivas bacias hidrográficas.”
[28]Idem.
[29] BIM, Licenciamento Ambiental, Ob. Cit., p. 367.
[30] Regulamenta a Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, e a Lei n° 6.902, de 27 de abril de 1981, que dispõem, respectivamente, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental, além de outras providências.
[31]Altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação; a Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989; a Lei nº 6.803, de 2 de julho de 1980; e dá outras providências.
[32]BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Licenciamento ambiental (versão preliminar). p. 7.
[33] BANCO MUNDIAL. Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. Relatório-síntese. 2008, p. 35. Disponível em: <http://www.mme.gov.br/documents/10584/1139278/Relat%C3%B3rio+Principal+(PDF)/8d530adb-063f-4478-9b0d-2b0fbb9ff33b;jsessionid=F0198597D8CCABE80B0C020FE40E97A7.srv155>. Acesso em: 30 mar. 2017.
[34] BRASIL. Constituição Federal de 1988, Art. 23, parágrafo único.
[35]BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Licenciamento ambiental (versão preliminar), p. 8.
[36]Lei nº 9.985/2000. Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.[...]
3oQuando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere ocaput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
[37]O recorte da análise tem como foco o citado PL, em virtude da necessidade de base normativa consistente ao licenciamento ambiental, dada a importância deste instrumento no âmbito da PolíticaNacional de Meio Ambiente . Em parecer do Gabinete da Presidência do IBAMA, se afirmou que “[...] o licenciamento ambiental precisa ser disciplinado por normas gerais de aplicação nacional, que garantam segurança técnica e jurídica para a aplicação do licenciamento prévio perante os órgãos ambientais competentes do Sisnama.” Ministério do Meio Ambiente. Gabinete da Presidência. Parecer 02001.000813/2017-71.
[38]Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=257161>. Acesso em: 05 maio 2017.
[39] Walter Pinheiro (PT/BA), Zezéu Ribeiro (PT/BA), entre outros.
[40]Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=352792>. Acesso em: 03 maio 2017.
[41] Vide propostas de alteração do licenciamento ambiental anteriormente citadas.
[42] Projetos de Lei nºs 3.729/2004;.957/2004; 5.435/2005; 1.147/2007; 358/2011; 1.700/2011; 5.716/2013; 5.918/2013; 6.908/2013; 8.062/2014; e 1.546/2015.
[43] Em razão das constantes alterações do Substitutivo do PL em comento, o documento analisado no presente trabalho refere-se à versão de 27 de abril de 2017, apensada ao Relatório do Deputado Mauro Pereira (PMDB/RS) para a Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1550668&filename=Parecer-CFT-27-04-2017>. Acesso em: 04 de maio de 2017.
[44] Disponível em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=257161. Acesso em 26 de outubro de 2017.
[45] Vide Lei nº 12.527/2011.
